ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية (الحلقة الاخيرة)

المواطن/ كتابات – د. قائد طربوش
ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية
ورقة مقدمة إلى ندوة النظم الفيدرالية والنظام الاتحادي في اليمن
جامعة تعز 16/ 2/2019م بقلم / قائد محمد طربوش ردمان التيمي
رئيس مركز البحوث الدستورية والقانونية ـ تعز أستاذ القانون الدستوري ـ جامعة تعز.

فيما يخص المالية العامة ـ الباب السابع

أرى تغيير الفقرة 1 إلى:
الضرائب والرسوم الجمركية والرسوم المفروضة بموجب قانون اتحادي.
وردت الضرائب والرسوم ـ المادة (363) بعد الأحكام الخاصة بالصندوق الوطني للإيرادات ـ المادة (356) وقانون تقسيم الإيرادات الوطنية مادة (357) ومجلس هذا الصندوق المادة (358)، واختصاصات الصندوق مادة (359) وإدارة صندوق الإيرادات الوطني.
أرى أن تقدم المواد الخاصة بالضرائب والرسوم ـ المواد (363ـ 367) إلى ما بعد المادة (335)، ثم تأتي الأحكام الخاصة بالصندوق، مع الأخذ بالملاحظات المذكورة.
وتغير الجملة الخاصة بممارسة الغش: في المادة (363) إلى تلتزم الدولة بتطوير نظام ضريبي عادل ومنصف وفعال وتحسين آليات التحصيل لموارد الدولة ومكافحة ممارسة الغش والممارسات المؤدية لتخفيض العبء والتهرب الضريبي.
بحيث يكون نص المادة (363): تلتزم الدولة بتطوير نظام ضريبي عادل ومنصف وفعال وتحسين آليات التحصيل لموارد الدولة ومكافحة ممارسة الغش والنصب التي تؤدي إلى التهرب الضريبي.
أولا:
المادة (365) بداية المادة: لكل مستوى من مستويات الحكم فرض الرسوم والغرامات ورسوم الخدمات وفقاً لمجالات اختصاصه.
المادة (366): الفقرة تفرض بقانون إقليمي الضرائب والرسوم الآتية:
تعدل إلى: أـ يفرض قانون الأقاليم الضرائب والرسوم الآتية.
الفقرة ب من المادة (366): يجوز بقانون إقليمي فرض ضرائب ورسوم إضافية بنسبة مقطوعة على الضرائب والرسوم المفروضة بقانون اتحادي الآتي:
تعدل إلى ب: تفرض السلطة التشريعية للأقاليم ضرائب ورسوم إضافية بنسبة مقطوعة على الضرائب المفروضة بقانون اتحادي الآتي:
تعدل الفقرة الفرعية 3من الفقرة ب من المادة (366) ضرائب استكشاف واستغلال النفط والغاز والمعادن في اليابسة.
إلى النص التالي: ضرائب استكشاف واستغلال النفط والغاز والمعادن في اليمن في البر والبحر.
ثانياً: تؤخر المواد الخاصة بكل من الصندوق الوطني للإيرادات المادة (336) وتأتي بعدها الأحكام الخاصة بمجلس الصندوق المادة (358) وبعدها المادة (360) إدارة صندوق الإيرادات وبعدها اختصاصات مجلس الصندوق.
تحذف جملة مستويات الحكم المختلفة من آخر الفقرة 4من المادة (359): تقديم المشورة في المسائل المالية التي قد تؤثر على الأقاليم والمديريات ومدينتي صنعاء وعدن إعداد القوانين الاتحادية والاقتراض وفرض الضريبة في مستويات الحكم المختلفة.
ويصبح نص الفقرة 4: تقديم المشورة في المسائل المالية التي قد تؤثر على الأقاليم والمديريات ومدينتي صنعاء وعدن عند القوانين الاتحادية والاقتراض وفرض الضريبة في الاتحاد والأقاليم والولايات.
ـ تعدل المادة (360): يتم اختيار مفوض الصندوق الوطني للإيرادات وفقا الآليات وشروط اختيار أعضاء الهيئات المستقلة ويتم تعيينه من قبل رئيس الجمهورية.
تغيير آخر المادة (360) إلى: اختيار مفوض الصندوق الوطني للإيرادات وفقا لآليات وشروط اختيار أعضاء الهيئات المذكورة في الفصل الخامس ـ طبعاً دون تعديل ترتيب هذا الفصل.
ـ تحذف الفقرة الواردة في المادة (3) من هذا الباب في مشروع القانون.
ـ أرى أن تأتي المادة (357) بعد الأحكام السابقة وتحذف كلمة قانون ويكون العنوان الذي يسبق المادة: تقسيم الإيرادات الوطنية.
ويستأنس بما رود في الجدولين 1ـ2. نصوص دستوري البرازيل لعامي 1946و 1988ونصوص دستوري فنزويلا لعامي 1953و 1999م. حيث لم ترد الأحكام الخاصة بالمالية في باب خاص في دساتير الأرجنتين لأعوام 1853و 1866و 1994والمكسيك لعامي 1857و 1017 ودستور البرازيل لعام 1891.
البيئة والموارد الطبيعية ـ الباب 8 من مسودة الدستور اليمني
نود أن نشير إلى أن إفراد باب للبيئة والموارد الطبيعية في مسودة الدستور اليمني مهم جداً لما للبيئة من أهمية كبرى. وبذلك فإن المسودة تكون قد اتفقت أحكام دستور البرازيل لسنة 1988، الذي أفرد للبيئة الباب السادس من القسم الثامن الموسوم ب: في شأن النظام الاجتماعي ـ المادة (225) منه ودستور فنزويلا لسنة 1999ـ الباب 9 منه ـ الحقوق في مجالات البيئة المحيطة (يمكن العودة إلى الجدول 1 في هذا الشأن).
فيما يخص البيئة والموارد الطبيعية
لقد كانت المسودة من الوثائق القانونية القليلة التي تولي أهمية كبيرة للبيئة، علماً بأن كثير من الدساتير التي صدرت منذ ما بعد انتهاء الحرب الباردة قد قررت نصوصاً في شأن الحفاظ على البيئة في مواد معينة دون أن تفرد لها باباً أو فصلاً خاصاً بها.
ومع أن عنوان الباب الثامن من المسودة: هو البيئة والموارد الطبيعية، بيد أن العناوين الفرعية لهذا الباب لم تلتزم بالترتيب الذي في عنوان الباب.
إذا قررت المادة (378) أن: ينظم القانون إدارة وحماية واستغلال واستثمار الموارد الطبيعية وفقا لهذا الدستور، ويراعي فيها الشفافية والتنافسية وحماية البيئة والمياه، والتشاور مع المواطنين في المجتمعات المحلية وإشراكهم في تقييم الآثار البيئية ولاجتماعية والاقتصادية لاستغلال الموارد الطبيعية.
وبعد أن بدأت المادة المذكورة في النص على أن ينظم القانون إدارة وحماية واستغلال الموارد الطبيعية. وقررت المادة (379) الثروة السمكية. ثم انتقلت أحكام هذا الباب إلى المياه (م381).
وأتت البيئة رابعة في الترتيب، حيث وردت بعد عنوان البيئة في المادة (382) التي تنص على أن تحمي الدولة البيئة وتعمل على صون عناصرها ومكوناتها من التلوث والتدهور والمحافظة على التوازن الطبيعي والتنوع الحيوي فيها بما في ذلك البيئة في البحار والسواحل والجزر.
ولهذا أرى أن يغير ترتيب أحكام هذا الباب، بأن تكون البيئة بعد عنوان هذا الباب، أي أن يبدأ هذا الباب بالمواد الخاصة بالموارد الطبيعية بدلا من العنوان الفرعي الذي كان الأخير في هذا الباب. إدارة الموارد الطبيعية المواد (387ـ390).
ويليه النصوص الخاصة بالموارد الطبيعية بدلاً من العنوان الفرعي الذي كان الأخير في هذا الباب. إدارة الموارد الطبيعية المواد (387ـ390).
على أن تنقل المادة (388) وأن يعاد النظر في النص الخاص بهذه المادة:
تكون إدارة وتنمية ومنح عقود الاستكشاف والتطوير من مسؤولية الولايات المنتجة بالتشارك مع السلطات في الأقاليم والسلطة الاتحادية، ويدير شؤون النفط والغاز والمعادن ومنح عقود الاستكشاف والتطوير هيئة وطنية مستقلة تمثل فيها الحكومة الاتحادية والأقاليم والولايات، ويكون لها فروع في الأقاليم والولايات بحسب الحاجة، ويحدد القانون مسؤوليات ودور كل منها.
أرى أن يكون النص كما يلي: تكون إدارة وتنمية ومنح عقود الاستكشاف والتطوير من مسؤولية الهيئة الوطنية للثروات المنطقية والمعدنية، التي تشكل من ممثلي كل من الاتحاد والأقاليم والولايات المنتجة الحق في قسط محدد من هذه الثروات يحدده قانون اتحادي.
ويأتي بعد ذلك الأحكام الخاصة بالمياه الواردة في المادة (381).
وفي الأخير الثروة السمكية المادة (379) على أن تغير نهاية وبداية المادة، ويعاد ترتيب هذا الباب طبقاً للتعديل المقترح.
الأحكام العامة وأحكام تعديل الدستور ـ الباب 9 منه في المسودة ما يخص الأحكام العامة وأحكام تعديل الدستور.
ورد عنوان الباب التاسع ـ الأحكام العامة وأحكام تعديل الدستور في مسودة دستور اليمن الجديد، توزع ـ إلى فصلين:
الفصل الأول: الأحكام العامة المواد (391 ـ 407).
الفصل الثاني: أحكام تعديل الدستور المواد (408ـ 414).
والواقع أن الطبيعة العامة للنصوص الدستورية في العالم تفرد للدستور باباً مستقلاً وذلك لأهمية الدستور.
ولهذا أرى أن يقتصر الباب التاسع على: تعديل الدستور.
وأن يكون عنوان الباب العاشر والأخير: أحكام عامة وانتقالية، تمشياً مع ما نصت عليه دساتير كثيرة في العالم هذا أولاً.
ثانياً: وبما أن أحكام المواد (408ـ 422) قد وردت في أحكام دساتير كثيرة ولا يوجد أي رأي مغاير لها.
فأنه يوجد غموض في نص المادة (413)، التي نصت على أنه: لا يصبح التعديل المقر من المجلسين في المواد والأبواب الآتية (….) نافذا إلا بعد الاستفتاء العام عليه وحصوله على أغلبية الأصوات الصحيحة.
أرى أن يكون النص كما يلي:
مادة (413): يصبح تعديل الدستور نافذ بعد إقراره من قبل المجلسين بأغلبية الثلثين في المواد والأبواب الآتية (….) وبعد الاستفتاء عليه بأغلبية أصوات الناخبين الصحيحة الذين أدلوا بأصواتهم في الاستفتاء العام.
وبعد نقل الأحكام العامة إلى الباب العاشر.
أرى أن تلغي المادة (391). التي تنص على تكوين الجمهورية من أقاليم.
وأن يكون النص كما يلي يحدد قانون تنظيمي الولايات والمديريات في كل إقليم من أقاليم جمهورية اليمن الاتحادية
الأحكام الانتقالية الباب العاشر في المسودة
أرى أن يكون عنوان هذا الباب أحكام عامة وانتقالية ويجزأ إلى فصلين: الأول ـ الأحكام العامة بحيث ينقل من الباب التاسع إلى هذا الباب مع الأخذ بعين الاعتبار النص على أن يحدد قانون تنظيمي عدد أقاليم جمهورية اليمن الاتحادية.
ما يخص الأحكام الانتقالية
نصت المادة (418) على أنه: يجوز إعادة النظر في نظام الحكم الرئاسي بعد دورتين تشريعيتين وقفاً لإجراءات التعديل المنصوص عليها في هذا الدستور.
أرى أن تلغى هذه المادة لأنه لم يوجد في تاريخ التشريع الدستوري في العالم كله أن ينص حكم فيه على قيام شكل نظام سياسي يعدل هذ النظام من النظام الرئاسي إلى النظام البرلماني أو العكس بعد دورة أو دورتين.
وأعتقد أن هذا لنص من باب تفصيل الدستور على مقاس الحاكم الذي عرفته الدول العربية ذات النظام الجمهوري منذ بداية خمسينيات القرن العشرين حتى الآن، وعرفته بعض بلدان العالم الثالث في أفريقيا السوداء وبعض البلدان الأسيوية.
ولهذا يتم صياغة الدساتير لتنظيم مرحلة تاريخية معينة تبقى مواكبة للحياة وتعديلها حين تستجد الأوضاع في حين تسقط الدساتير التي تفصل على مقاس الحاكم بسقوطه وتبقى البلد في دوامة من الاضطراب.
وهناك مقولة في الفقه الدستوري تقول بأنه: حين يتخلف الدستور والقانون عن واقع حياة الأمة يعوق الدستور والقانون تقدم المجتمع والفرد فيطاح به. وحين يأتي دستور أو قانون متقدم على حياة الأمة فأنه لا يطبق لأنه ينسجم مع واقع حياة الشعب.
الاقتراحات:
1) يتضح مما تقدم أن مسودة الدستور اليمني الجديد مفككة البنية الفنية في صياغتها
2) أدى هذا التفكك إلى عدم تناسق النصوص بكل هيئة من هيئات الدولة مع الهيئات الأخرى، الأمر الذي جعل النصوص فيها بعيدة من الترابط، الذي يوجد في الدساتير كما هو ملاحظ من مقارنة المسودة بالدساتير الأجنبية في هذا البحث.
3) تحلو المسودة من اللغة القانونية الرصينة، التي تكتب بها الدساتير في نصوص الأحكام التي ترد فيها بلغة قانونية سهلة ودقيقة ومترابطة، في أن لغة المسودة لغة البرامج السياسية الفضفاضة التي يمكن تفسيرها بأكثر من تفسير وهذا عيب فيها يجب تلافيه.
4) شملت المسودة أبواباً ومواد وفقرات وركزت على الأحكام الثانوية وأسهبت في النصوص الخاصة بها، في حين أغفلت النصوص حول الأحكام الخاصة بالهيئات العامة (راجع النص الخاص بالمحاكم في المجال الخاص بالسلطة القضائية) وبالذات تكون صلاحيات وعلاقات المحكمة العليا للاتحاد وغيرها من المحاكم والتوسع في النص الخاص بالمجلس الأعلى للقضاء….الخ.
وقد قارن النصوص التي وردت في المسودة بدساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي بهدف إيضاح الفرق بين نصوص المسودة ونصوص تلك الدساتير.
5)وبناءً على ما تقدم يجب أن تختصر المسودة ويعاد ترتيب أو بوابها وبعض موادها وينسجم مع البنية الفنية للدساتير من انسجام من جهة، والتحري في النصوص التي يجب أن تكون أحكاماً واضحة وصريحة وسهلة اللغة من أجل أن يكون بمقدور أبناء الشعب قراءتها وفهمها (50%منه أميون)
وحذف الكلمات والعبارات التي تمثل لغة البرامج السياسية أو العبارات الغامضة.
6)يحب إزالة التناقض بين النص على أحكام من صميم الدساتير التي تعمل بالنظام الرئاسي في الأحكام المتعلقة بهيئات الدولة العليا (ومدينتي صنعاء وعدن) والنصوص التي تقضي بأحكام من صميم النظام البرلماني في شأن الهيئات الخاصة بالأقاليم والولايات (انتخاب حاكم الإقليم ومسؤولية حكومة الإقليم أمام السلطة التشريعية للإقليم وحق الأخيرة في سحب الثقة من حكومة الإقليم …الخ)
7) نرى أن النظام الرئاسي في اليمن يقوى وضع رئيس الدولة وصلاحياته الواسعة وهيمنته على هيئات الدولة الأخرى، سواء في أثناء حكم الحزب لواحد أو ظل التعددية السياسية، التي يسيطر فيها حزب رئيس الدولة على مفاصل السلطة (التشريعية والتنفيذية والقضائية) من خلال هيمنة الحزب الحاكم على تلك المؤسسات وعلى القوات المسلحة والأمن. في ظل ضعف التقاليد الديمقراطية تاريخيا وقوة الاستبداد العام في البلاد لفترات طويلة.
8) وعليه فإن قيام نظام برلماني يكون فيه رئيس الدولة يملك ولا يحكم، هو أحد المخارج للانتقال إلى الديمقراطية وعمل هيئات الدولة في إطار صحيح.
9) والواضح أن الأحزاب والمنظمات السياسية كانت قد توصلت إلى الاتفاق على قيام نظام برلماني بدلاً عن النظام القائم، لكن الذي حصل في آخر أيام مؤتمر الحوار الوطني الانتقال إلى الإعلان عن النظام الرئاسي لدورتين وحسب كثير من أعضاء مؤتمر الحوار الوطني، فإن ذلك قد كان بضغط من رئاسة مؤتمر الحوار الوطني.
أكملت هذا البحث الساعة 12نهاراً من يوم 6/2/ 2015م وتعثرت طباعته طيلة سنة 2015 ونشر بالأنترنت في 10مايو 2016م
نسمح للجرائد والمجلات والمواقع الإلكترونية أن تنشره شريطة عدم التحريف أو التشويه أو الاختزال.