المواطن/ كتابات – د. قائد طربوش
ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية
ورقة مقدمة إلى ندوة النظم الفيدرالية والنظام الاتحادي في اليمن
جامعة تعز 16/ 2/2019م بقلم / قائد محمد طربوش ردمان التيمي
رئيس مركز البحوث الدستورية والقانونية ـ تعز أستاذ القانون الدستوري ـ جامعة تعز.
مادة (154) قضت هذه المادة على أن مدة مجلس النواب ومجلس الاتحاد أربع سنوات شمسية تبدأ من أول جلسة يؤدي فيها اليمين الدستورية. ويجري انتخاب مجلس جديد خلال الستين يوما السابقة على انتهاء مدة ولايتها وإذا تعذر إجراء انتخابات جديدة في موعدها لأسباب قاهرة تقرها المحكمة الدستورية بناء على طلب مقدم من رئيس الجمهورية تمتد ولاية المجلس لمدة لا تزيد عن 90يوماً.
ـ أرى تعديل هذه المادة بالشكل التالي:
مادة (154) مدة مجلس النواب ومجلس الاتحاد أربع سنوات شمسية تبدأ من أول جلسة يؤدي فيها الأعضاء اليمين الدستورية. ويجري انتخاب مجلس جديد خلال الستين يوماً السابقة على انتهاء مدة ولايته، وإذا لم يتقرر إجراء انتخابات في موعدها بسبب الحرب أو الأحكام الاستثنائية أو الكوارث الطبيعية تؤجل الانتخابات لمدة لا تزيد عن سنة واحدة.
لأن الواقع العملي في اليمن أنه لم يكمل مدته سوى مجلس النواب للفترة 1993ـ 1997م، في حين مدد مجلس النواب الأول من نوفمبر 1992إلى أبريل 1993م. ومجلس النواب المنتخب عام 2001م لا يزال قائماً أولاً بالتمديد، وثانياً بفعل المبادرة الخليجية وهو الآن في السنة الرابعة عشرة.
ـ أرى أن تضاف مادة جديدة بعد المادة (154)، ترقم ب 155 يكون نصها كما يلي:
يؤدي أعضاء مجلس النواب ومجلس الاتحاد اليمين الدستورية قبل مباشرة مهامهم.
وتكون صيغة اليمين الدستورية كالتالي ” أقسم بالله العظيم أن أكون متمسكاً بكتاب الله وسنة رسوله، وأن أحافظ مخلصاً على الاتحاد والنظام الجمهوري، وأن ألتزم بالدستور والقانون، وأحمي مصالح الشعب وحقوقه وحرياته، وأن أحافظ على وحدة الوطن واستقلاله وسلامة أراضيه”
مادة (158) قضت هذه المادة على أن: يتفرغ عضو المجلس لمهامه النيابية، ولا يجوز له أن يشغل أي منصب آخر عن طريق الانتخاب أو التعيين أو أي وظيفة عامة في أي مستوى من مستويات الحكم، ويحتفظ له بحقوقه السابقة وفقاً لأحكام القانون.
ـ أرى أن تحذف جملة: أي مستوى من مستويات الحكم ويكون نص المادة كما يلي:
مادة (158) يتفرغ عضو المجلس لمهامه النيابية ولا يجوز له أن يشغل أي منصب آخر عن طريق الانتخاب أو التعيين او أي وظيفة عامة في جهاز الدولة، ويحتفظ له بحقوقه الوظيفية السابقة وفقاً لأحكام القانون.
كما أرى أن تحذف جملة في أي من مستوى من مستويات الحكم أينما وردت وتستبدل بجملة بوظيفة في جهاز الدولة، علماً بأنه قد قررت هذه الجملة في عدد من المواد في مسودة دستور اليمن الجديد.
نصت الفقرة الفرعية ب من الفقرة 1 المادة (161) على ما يلي: ب. التخلي عن الانتماء السياسي للقائمة التي انتخب عنها.
ـ أرى أن تكون صيغة هذه الفقرة الفرعية بالشكل التالي:
ب. إذا فصله الحزب السياسي أو المنطقة السياسية الذي تم ترشيحه باسمه.
نصت الفقرة الفرعية د من الفقرة 1 من المادة (161)على ما يلي: د. التغيب عن حضور جلسات المجلس أو اللجنة دون عذر مقبول وفقاً لم تحدده اللائحة.
ـ أرى أن تكون صيغة هذه الفقرة الفرعية بالشكل التالي:
د. التغيب عن حضور جلسات المجلس دون عذر مقبول مدة ستة اشهر متتالية أو ما يعادل هذه المدة خلال الفصل التشريعي للمجلس.
مادة (165) نصت هذه المادة على أنه: إذا خلا مقعد أحد أعضاء المجلسين حل محله لبقية مدة المجلس المرشح التالي للفائزين في القائمة الانتخابية التي ينتمي إليها هذا العضو، مع مراعاة استقرار معايير التمثيل.
ـ أرى أن يكون نص المادة كما يلي:
مادة (165) إذا خلا مقعد أحد أعضاء أي من المجلسين في السنة الأولى من مدة المجلس يحل محله لبقية مدة المجلس المرشح التالي للفائزين في القائمة الانتخابية التي ينتمي اليها العضو، وفي الحالة التي يخلو فيها مقعد أحد أعضاء أي من المجلسين بعد انقضاء سنتين على انتخابات المجلس يظل المقعد شاعراً ويراعي نصاب أعضاء المجلس.
ملاحظات حول الباب الثالث سلطات الدولة
الفصل الأول السلطات الاتحادية
أولا: السلطة التشريعية
أ- مجلس النواب:
يفترض أن يسبق عنوان أ. مجلس النواب مادة تعرف بنية السلطة التشريعية كما يلي:
مادة(..) تتألف السلطة التشريعية من مجلس النواب ومجلس الاتحاد، ويشكل اجتماع المجلسين في اجتماعات مشتركة: الجمعية الوطنية.
ثانياً: يبدل عنوان الفصل الأول: السلطات الاتحادية إلى صلاحيات السلطات الاتحادية:
ويستفاد من الصلاحيات الواردة في دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي. الجدول 1ـ 5 بعد الفصل الأول ـ السلطات الاتحادية إلى صلاحيات وسلطات الولايات، وبعد اختصاصات مجلس السلطة التشريعية وما ينفرد به كل مجلس وصلاحيات المجلس المشكل من اجتماعي المجلس، كما هو موضح في الجداول 1ـ 5المذكورة أعلاه.
ويأتي بعد ذلك تشكيل مجلس النواب ومجلس الاتحاد، ويستفاد من الأحكام الدستورية الموجودة في دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي، 1ـ 5 بعد المواءمة فيه1ه المقارنات. ثم الصلاحيات المشتركة لمجلس السلطة التشريعية. بحيث يستفاد من الصلاحيات المذكورة في دساتير الولايات المتحدة الأمريكية التي وردت في الفقرتين 4و 5 من المادة 1 من دستور الولايات المتحدة ثم الجدول 2ـ 4 في هذا البحث الخاصة بالدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي.
ويأتي بعد ذلك ما يتعلق بقوائم الاختصاصات تنقل هذه الأحكام إلى الباب الثالث بدلاً من الباب الخامس كما هي في مسودة الدستور. ويتم الاستفادة من الاختصاصات الواردة في الجدول 3ـ 7 بعد ج . الجمعية الوطنية في هذا البحث.
لقد صار باب قوائم الاختصاصات التشريعية والتنفيذية (9) بعيداً عن هيئات سلطات الدولة ـ الباب الثالث،
ـ أرى أن تضم هذه الأحكام إلى الباب الثالث
هيئات سلطات الدولة ما يتعلق بصلاحيات السلطة التشريعية للاتحاد وما يخص اختصاص السلطة التنفيذية إليه ومن ثم العلاقات بين سلطات الاتحاد وسلطات الأقاليم هذا أولاً.
ثانياـ تلغي كلمة “قوائم” التي وردت في عنوان هذا الباب لأنها كلمة زائدة لا داعي لها.
1ـ وذلك بالعودة إلى دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي. نجد أنها لم تفرد باباً للاختصاصات وإنما وردت في إطار الأحكام الخاصة بكل سلطة، مثال على ذلك، اتت اختصاصات الاتحاد في دستور الولايات المتحدة الامريكية لسنة 1787م في الفقرة 8من المادة (1)، التي تنص على صلاحيات السلطة التشريعية الكونجرس، واتت الاختصاصات الولايات في الفقرة العاشرة من المادة الأولى أي في إطار السلطة التشريعية وسارة على هذا المنحى أحكام دساتير الدول الاتحادية الأخرى ذات النظام الرئاسي حيث قررت أحكام دساتير الأرجنتين لأعوام 1857, 1860،و1994م اختصاصات الاتحاد في المادة 1994م في بداية الباب الرابع المعنون السلطات الممنوحة للكونجرس.
وأتت اختصاصات المحافظات في المواد (104ـ 109) من دستور الأرجنتين لعامي 1853و 1860م وكأول مادة من مواد صلاحيات الكونجرس، والمادة (25) من دستور 1994م في بداية الباب الرابع المعنون السلطات الممنوحة للكونجرس.
وأتت اختصاصات الكونجرس في دستور المكسيك لسنتي 1857و 1817م في إطار صلاحيات الكونجرس ـ في الفصل الثالث من الباب الخاص بالسلطة التشريعية الاتحاد بعنوان في شأن صلاحيات الكونجرس المواد (72ـ 74) من دستور 1857.
وأتت بنفس العنوان في دستور المكسيك لسنة 1917م المواد (73ـ 76).
وتضمنت اختصاصات الولايات في إطار النصوص الخاصة بالولايات المواد (199ـ 116). من دستور المكسيك لسنة 1917م
3ـ ولم يشذ عن هذا الترتيب أحكام دساتير البرازيل لأعوام 1899و 1946و1988م.
لقد نظم دستور البرازيل لسنة 1891م الصلاحيات التي نصت عليها المادة (7) في إطار الفصل الأول في دستور ـ حول تنظيم الاتحاد.
وأتت صلاحيات الولايات في المواد (8ـ 15). من نفس الفصل. واتفقت أحكام دستور البرازيل لسنة 1946م في ترتيب هذه النصوص في القسم الأول ـ البنية الفيدرالية ـ الباب الأول ـ أحكام تمهيدية حيث وردت اختصاصات الاتحاد في المادة (5) منه وقابلتها المادة (20) من دستور البرازيل لسنة 1988م. وأتت الأحكام الخاصة بالولايات في دستور 1946في المادة (19)، والمادة (25) من دستور البرازيل لسنة 1988م، وذلك في الباب الثاني في شأن الاتحاد من القسم الثاني، تنظيم الدولة في هذا الدستور.
وكانت اختصاصات السلطة الوطنية في دستور فنزويلا لعام 1953م في إطار الفرع الثاني ـ اختصاصات السلطة الوطنية من الجزء 5ـ سلطة الدولة الوطنية ـ الباب 1ـ السلطات الوطنية المادة (60) منه في حين وردت اختصاصات الولايات في هذا الدستورـ الباب 2ـ الولايات من الجزء 1ـ تنظيم الجمهورية المواد (11ـ 17).
وعنوان الباب الثاني ـ في شأن اختصاصات سلطة الدولة المواد (156ـ 158) من دستور فنزويلا لسنة 1999م. وكان الباب الثالث في شأن سلطة الدولة في الولايات في هذا الدستور ـ المواد (159ـ 166) من هذا الدستور، وأفرد هذا الدستور الباب الرابع ـ في شأن سلطة الدولة في البلديات ـ المواد (168ـ 184) منه.
وعليه فإن الأحكام المتعلقة باختصاصات الاتحاد الولايات قد كانت في إطار الأحكام الخاصة بالسلطات في الدساتير الاتحادية ذات النظام الرئاسي.
ولهذا فإن ورودها في الباب الخامس ـ بعد الباب الرابع ـ الخاص بالمحكمة الدستورية قوائم الاختصاصات لا ينسجم مع البنية الفنية للدساتير هذا أولاً.
ثانياً أتى عنوان الفصل الأول: قوائم الاختصاص
ـ أرى أن يحذف عنوان الفصل الأول وكلمة قوائم وأن يكون هناك عنوان فرعي: اختصاصات الهيئات التشريعية والتنفيذية.
كما أرى أن يغير نص المادة (334) ـ يتمتع مختلف مستويات الحكم باختصاصات حصرية وأخرى مشتركة تتوزع فيما بينها استناداً إلى الأحكام الواردة في هذا الباب إلى النص التالي:
مادة (334) تتمتع الهيئات التشريعية والتنفيذية على مستوى الاتحاد والأقاليم باختصاصات حصرية وأخرى مشتركة تتوزع فيما بينهما استناداً إلى الأحكام الواردة أدناه، ويأتي عنوان فرعي بعد ذلك:
أـ اختصاصات السلطات الاتحادية. ثم يأتي عنوان جديد.
ب ـ اختصاصات الأقاليم بحيث تقدم المادة (337) إلى المادة (336)
ويأتي عنوان جديد أيضاً ـ اختصاصات الولايات والمحليات يغير رقم المادة (338) الخاص بالولايات إلى المادة (337)
وتأتي بعد ذلك عنوان جديد ـ دـ الاختصاصات المشتركة لسلطات الاتحاد والأقاليم. بغير رقم هذه المادة من (336ـ 338).
هذا بالنسبة للترتيب لغرض التناسق بين الاختصاصات التي تقوم بها كل سلطة على حدة أولاً ثم بعد ذلك الاختصاصات المشتركة.
ثانيا: اقتراحات التغيير:
المادة (335) اختصاصات الاتحاد.
وردت الفقرة 10من هذه المادة ـ البنية التحتية الوطنية. وهذه الفقرة فقرة غامضة وأرى إلغاءها.
وردت الفقرة 12ـ الكهرباء الوطنية وسياسة الطاقة الوطنية بمختلف مصادرها والطاقة الذرية للأغراض السلمية. أرى أن يكون نصها كما يلي:
12ـ الكهرباء والسياسية الوطنية للطاقة بمختلف مصادرها بما في ذلك الطاقة الذرية للأغراض السلمية.
الفقرة 17ـ السياسة الزراعية الوطنية وضمان الأمن الغذائي. أرى أن يكون نصها كما يلي:
17ـ السياسة الاتحادية في مجال الزراعة وضمان الأمن الغذائي.
الفقرة 18ـ السياسة الوطنية والمعايير العامة للصحة والخدمات الصحية الوطنية وتنظيم الأدوية والتداخلات الاستراتيجية الوطنية بالاتفاق مع الأقاليم.
أرى أن يكون نصها كالتالي:
الفقرة 18ـ السياسة العامة للصحة والخدمات الصحية وتنظيم الأدوية بالاتفاق مع الأقاليم.
لأن الكلمات التي تقترح حذفها هي حشو فقط.
وردت الفقرة 20ـ السياسة الوطنية لحماية البيئة والتغير المناخي. واقتراح أن يكون نصها:
20ـ حماية البيئة والتغيير المناخي.
الفقرة 21ـ توفير مياه الشرب وتحقيق السياسة الخاصة بالمياه.
وردت الفقرة 21ـ السياسية الوطنية للثقافة والتراث الوطني والمكتبات والمناطق والآثار ومواقعها.
أرى أن يكون نصها:
الفقرة 22: شؤون الثقافة والتراث التاريخي والمكتبات والمناطق الأثرية ومواقعها. وذلك لأنه يراعي في صياغة الدساتير التركيز والدقة ووضوح مفاهيم النصوص.
لقد وردت السياسة الوطنية 9مرات في فقرات هذه المادة، لا داعي لها لأن اختصاصات الاتحاد والأقاليم والولايات تأتي كلها في ظل النظام الوطني الديمقراطي … الخ. الذي ينتهج سياسة وطنية واضحة، وعادة ما تشمل مصطلحات السياسة والوطنية في برامج الأحزاب السياسية وغير ذلك.
ـ أرى أن تنقل هذه المادة حسب ما ذكرناه أعلاه ـ المادة (336)
وردت الفقرة 5ـ الرعاية والضمان الاجتماعي أرى أن تكون الصياغة كما يلي:
الفقرة 5ـ الرعاية الصحية والضمان الاجتماعي.
وأتت الفقرة 7من هذه المادة كما يلي: إنشاء مدن الامتيازات الخاصة.
ما هو المقصود بإنشاء الامتيازات الخاصة؟ هل هو للشركات الأجنبية واليمنية؟ أم ماذا؟
أرى أن تكون نصها: 7ـ إنشاء المدن الحضرية.
وأرى أن تنقل هذه المادة إلى ما قبل الاختصاصات المشتركة، المادة (337).
وردت الفقرة 3 كما يلي: البنية التحتية للأقاليم. هذه الفقرة لا لزوم لبقائها لأن الكثير من فقرات هذه المادة تنص على البنية التحتية.
وردت الفقرة 5 من هذه المادة كما يلي: الصيد البحري باستثناء المهام المذكور في القائمة الاتحادية.
أرى أن يكون النص:
الفقرة ت الاصطياد البحري باستثناء المهام المذكورة في اختصاص الاتحاد.
وردت الفقرة 6من هذه المادة كما يلي: السياسة والخدمات الصحية.
أرى أن يكون نصها كما يلي: الخدمات الصحية التي يختص بها الأقاليم.
وذلك لأن الفقرة 8 من المادة (335) قد قررت السياسة العامة للصحة في اختصاصات الاتحاد.
وردت في المادة (338) اختصاصات الولايات الفقرة 14منها كما يلي:
14ـ الجمعيات التعاونية والمؤسسات الخيرية وجمعية الصيادين والمزارعين.
أرى أن يكون النص كما يلي: الجمعيات التعاونية والمؤسسات الخيرية وجمعية الصيادين والمزارعين والمنظمات الخيرية.
السبب أن الجمعيات المذكورة أعلاه تعمل في مجالات واضحة ومحددة في حين أن المؤسسات الخيرية عامة وعملها لا يقتصر على مجال محدد.
وردت الفقرة 19 من هذه المادة كما يلي: تنظيم البناء.
النص غامض فأي بناء يقصد، ولهذا فأنا أرى أن تحذف وإما أن توضح، كالبناء الحضري …الخ.
وردت في هذا الفصل المادة (343) كما يلي: لكل سلطة في أي مستوى من مستويات الحكم تفويض بعض من اختصاصاتها إلى أي مستوى آخر بشرط موافقة السلطة التي يتم تفويضها، وفي كل الأحوال لا يجوز لأي سلطة إصدار تفويض عام بكافة اختصاصاتها.
أرى أن يكون نص هذه المادة بالشكل التالي:
لكل سلطة من سلطات الاتحاد والأقاليم أن تفوض بعض اختصاصاتها إلى سلطة أخرى في حالات معينة، شريطة موافقة السلطة التي يتم تفويضها، وفي كل الأحوال لا يجوز لأي سلطة إصدار تفويض عام بكافة اختصاصاتها.
أتى الفصل الثاني تحت عنوان العلاقة بين السلطات الاتحادية.
أرى أن يغير عنوان الفصل إلى:
العلاقات بين سلطات الاتحاد والأقاليم والولايات، وذلك لكي يكون المعنى واضحا.
أتى نص الفقرة 1من المادة (345) كما يلي: الجمهورية الديمقراطية الاتحادي الديمقراطي.
أرى أن يكون النص:
1ـ المحافظة على مصالح الشعب وسيادة اليمن واستقلاله ووحدة وسلامة أراضيه ونظامه الجمهوري الاتحادي.
أتت المادة 346 بالنص التالي: لا يجوز للحكومة الاتحادية التدخل في صلاحيات واختصاصات حكومات الأقاليم والولايات إلا للضرورة وفي الحالات الاستثنائية الآتية:
أرى أن يكون النص بالشكل التالي:
المادة (346) للاتحاد الحق في التدخل في اختصاصات الأقاليم والولايات في الحالات الضرورية الآتية:
أـ للحفاظ على أمن المجتمع.
ب ـ لضمان المعايير الأساسية المشتركة للدولة.
ج ـ لحماية إقليم من تدخل إقليم آخر.
نصت المادة (348) على أن: يحدد قانون اتحادي القواعد المنظمة للعلاقات بين مستويات الحكم المختلفة، وكيفية تسوية الخلافات التي قد تنشأ فيما بينها.
أرى أن يكون نص هذه المادة (348) كما يلي:
يحدد قانون اتحادي القواعد المنظمة للعلاقات بين سلطات الاتحاد وسلطات الأقاليم والولايات.
تأتي ثانيا السلطة التنفيذية بعد الأحكام السابقة ويستفاد من مقارنة الدساتير بما هو مقرر في دستور الولايات المتحدة الأمريكية والجداول 1ـ 4 الخاصة بصلاحيات رئيس الجمهورية.