ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية (الحلقة السادسة )

المواطن/ كتابات – د. قائد طربوش
ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية
ورقة مقدمة إلى ندوة النظم الفيدرالية والنظام الاتحادي في اليمن
جامعة تعز 16/ 2/2019م بقلم / قائد محمد طربوش ردمان التيمي
رئيس مركز البحوث الدستورية والقانونية ـ تعز أستاذ القانون الدستوري ـ جامعة تعز.

 
الهيئات والمجالس المتخصصةـ
عنون الفصل الخامس: الهيئات المستقلة والمجالس المتخصصة وشمل المواد (282ـ307). ويبلغ عدد هذه الهيئات ثلاث عشرة هيئة ومجلس منها 9 هيئات وثلاث مجالس وديوان والهيئات هي:
1ـ هيئة الانتخابات والاستفتاء، 2ـ هيئة الخدمة المدينة، 3ـ هيئة مكافحة الفساد، 4ـ هيئة حقوق الإنسان، 5ـ هيئة الرقابة والمحاسبة، 6ـ هيئة الإفتاء، 7ـ الهيئة الوطنية للمرأة، 8ـ هيئة الزكاة، 9ـ هيئة الأوقاف.
والمجالس هي:1ـ المجلس الوطني للإعلام، 2ـ المجلس الوطني للتعليم والبحث العلمي، 3ـ المجلس الأعلى للشباب.
الدواوين ورد ديوان واحد هو ديوان المظالم.
وقد نصت المادة (283) على أن تتكون الهيئات المستقلة من عدد مناسب من الأعضاء من مختلف الأقاليم ويشترط في عضويتهم توافر معايير الكفاءة والنزاهة والاستقلالية وينتخبهم مجلس الاتحاد بأغلبية لا تقل عن ثلثي أعضائه، يراعي تمثيل المرأة في عضويتها، وينظم القانون إجراءات الانتخاب والتعيين.
وتقوم هذه الهيئات والمجالس طبقاً للفقرة 1من المادة (282) ب:
1ـ تجسد الهيئات المستقلة والمجالس المتخصصة إرادة المجتمع كله في الشؤون التي تتولى إدارتها، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري والموازنات المستقلة وتمارس اختصاصاتها وفقاً لمبادئ الحكم الرشيد، ولا تخضع إلا للدستور والقانون.
واشترطت الفقرة 4 من هذه المادة في عضويتهم معايير التخصص والكفاءة والنزاهة والخبرة.
وحددت الفقرة 3من هذه المادة مدة العضوية في الهيئة المستقلة لفترة واحدة غير قابلة للتجديد مع الأخذ بنظام التجديد النصفي وضمان استقرار التمثيل وفقاً للمعايير.
ونصت الفقرة 2 من هذه المادة على أنه لا يجوز الجمع بين عضوية الهيئات المستقلة وأي وظيفة أخرى.
وقضت الفقرة 5من هذه المادة بأنه: لا يجوز عزل أعضاء الهيئات المستقلة إلا بموافقة مجلس الاتحاد.
أما ما يتعلق بنشأتها فقد نصت المادة (284) على أن تنشأ الهيئات المستقلة والمجاس المتخصصة بقانون اتحادي يحدد مهامها ونظام عملها وضمانات استقلالها والحملة اللازمة لأعضائها وأوضاعهم الوظيفية بم يكفل حيادهم واستقلالهم.
وربطت المادة (285) عمل لكل من رئيس الجمهورية ومجلس النواب ومجلس الاتحاد والمجالس التشريعية في الأقاليم وحكومات الأقاليم بحسب الأحوال.
وخولت المادة (286) للهيئات والمجالس المتخصصة تقديم المقترحات وإبداء الرأي في مشاريع القوانين واللوائح المتعلقة بنشاطها.
وقضت المادة (288) بأنه: للاتحاد والأقاليم وإنشاء هيئات مستقلة ومجالس متخصصة بقانون وفقاً لاختصاصات كل منها. ورغم العدد الكبير لهذه الهيئات والمجالس فإن المادة (287) قد نصت على أن تسري الأحكام العامة الواردة في هذا الباب على الهيئات المستقلة المذكورة في أبواب أخرى من هذا الدستور.
ويتضح من خلال النصوص الخاصة بكل هيئة أن الهيئات المذكورة أعلاه أن يكون لكل واحدة منها فروع في الأقاليم (راجع المواد 289، 290، 291، 292، 293، 304،305).
لكل من هيئة الانتخابات والاستفتاء (م289) والمجلس الوطني للأعلام (م290) والخدمة المدينة (م291) وهيئة مكافحة الفساد (292) وهيئة حقوق الإنسان (م 293) وهيئة الإفتاء (م295) وديوان المظالم (م301) والهيئة الوطنية للمرأة (م305).
ومع أنه قد تم تعريف هذه الهيئات والمجالس في المواد السابقة وحددت اختصاصاتها بين الإسهاب والإيجاز، فإن أهم هيئة في الجهاز الإداري قد تم الإيجاز في شأنها بشكل قررت لها المسودة مادة واحدة، حيث نصت المادة (291) على أن الهيئة المستقلة للخدمة المدنية هيئة اتحادية تتولى تقييم أداء واجب أجهزة الإدارة العامة والرقابة على تطبيق معايير الحكم الرشيد وتنشأ هيئات مماثلة في الأقاليم.
الواقع أن هذا العدد الهائل من الهيئات والمجالس لم نجد له مثيل في أي دستور من الدساتير الموجودة لدينا (في حدود تسعمائة دستور أجنبي) هذا أولاً.
ثانياً بما أن الهيئات هي مؤسسات حكومية على مستوى الاتحاد وتقوم بعملها في إطار السلطة التنفيذية فإنه يجب أن تكون ترتيبها بعد العنوان ب ـ الحكومة الاتحادية وليس بعد سلطات الأقاليم.
ثالثاً أرى أن تختصر هذه الهيئات إلى الهيئات التالية:
1ـ هيئة الانتخابات والاستفتاء، 2ـ هيئة حقوق الإنسان، 3ـ هيئة الرقابة والمحاسبة ـ هيئة الخدمة المدنية، 4ـ الهيئة الوطنية للمرأة والمجلس الوطني للأعلام والمجلس الوطني للتعليم والبحث العلمي والمجلس الأعلى للشباب ـ وتضاف إليه الرياضة.
وذلك لأن إنشاء كل هذه الهيئات والمجالس غير مجد بسبب أنه لا يستدعي العمل في جهاز الدول قيامها كلها أولاً.
ثانيا: إن إنشاءها كلها سيسبب إرهاق لميزانية الدولة حيث سيكون لكل هيئة رئيس بدرجة وزير ونواب بدرجة نواب وزراء ووكلاء ومدراء عموم وموظفين وهو ما يمكن اعتبار كل واحدة منها مساوية لوزارة من الوزارات. وسنحتاج إلى مقرات وأثاث ووسائل نقل وبذلك ستزيد أعباء تضخم الجهاز الإداري. خاصة وأن المسودة لم تحدد عدد الوزارات، بالشكل الذي حددته الكثير من دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي وغير الرئاسي. (لمزيد من الاطلاع راجع مقارنة الوزارات في الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي بالوزارات في هذا البحث).
وفي الأخير أرى أن يغير عنوان هذا الفصل من الهيئات المستقلة إلى الهيئات والمجالس المتخصصة.
وبمقارنة المسودة بدساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي والأنظمة الأخرى، فإننا لم نجد هذا الكم الهائل من المؤسسات التي وردت في مسودة دستور اليمن الاتحادي.
لقد قرر دستور الفلبين لسنة 1987م (وهو دستور رئاسي لدولة بسيطة) هذه اللجان تحت عنوان اللجان الدستور في المادة (9) منه (لأن هذا الدستور موزع إلى مواد) بعد السلطة القضائية المادة (8) واللجان الدستورية هذه في الدستور الفلبيني هي: 1ـ لجنة الخدمة المدنية، 2ـ لجنة الانتخابات، 3ـ لجنة شؤون الرقابة والتفتيش، حددت هذه المادة طريقة إنشائها وتنظيمها واختصاصاتها…الخ. (وتأتي بالنصوص نظراً لأن ترجمة هذا الدستور لا يزال مخطوطا).
ـ القوات المسلحة والشرطة والمخابرات العامة الفصل 6
تجدر الإشارة إلى أن أحكام دساتير البرازيل لسنتي 1946و 1988 وفنزويلا لسنتي 1953 و1999 هي التي أفردت أحكام للقوات المسلحة على شكل أقسام وأبواب (راجع الجدولين الخاصة بالقوات المسلحة في هذا البحث) في حين لم تفرد بابا لذلك دساتير الأرجنتين لأعوام 1853و 1866و 1994 والمكسيك لعامي 1857و 1917 والبرازيل 1891.
وبما أن الأحكام الخاصة بهذا الفصل هي مهنية في الأساس فإن ما سوف أبدي بشأنه هو ما يلي:
يأتي تعريف القوات المسلحة، الذي نصت عليه المادة (317) قبل المادة (308). وتحدد الأحكام الخاصة بالقوات المسلحة أولاً، ثم تحدد الأحكام الخاصة بالشرطة ثانياً والأحكام الخاصة بالمخابرات العامة ثالثا في كل واحدة منها في مواد محددة حسب الترتيب التالي:
1ـ القوات المسلحة، 2ـ الشرطة، 3ـ المخابرات العامة.
نصت المادة (311) على: تتشكل القوات المسلحة والشرطة والمخابرات العامة على أسس الشراكة الوطنية والمعايير المهنية من كافة الأقاليم والولايات، وتمثل الأقاليم في قيادتها تمثيلا عادلاً، وينظم القانون ذلك.
وتعدل بالشكل التالي: تشكل القوات المسلحة والشرطة والمخابرات العامة على أساس المواطنة المتساوية والشراكة الوطنية…الخ.
تعديل المادة (316) التي تنص على أن: للدولة وحدها حق امتلاك السلاح، وينظم القانون إنتاج وشراء واستيراد وتصدير وعبور المواد الحربية، وحيازة وحمل السلاح.
تعدل إلى ما يلي: للدولة وحدها حق امتلاك السلاح وينظم القانون إنتاج وشراء واستيراد وتصدير وعبور المواد الحربية وحيازة وحمل السلاح. ولا يجوز بأي حال من الأحوال تشكيل هيئات شبه عسكرية أو مليشيات مسلحة في الجمهورية.
نصت المادة (324) على أن تنشأ بقانون:
جهاز الشرطة الاتحادي، يتولى الاختصاصات التالية:
1ـ الجنسية ودخول وإقامة الأجانب: الكلمة الأولى من الفقرة الجنسية غير واضحة، فإذا كان المقصود بها إقرار الجنسية وسحبها، فهذا ليس من حق الشرطة وإنما هي من اختصاص الهيئات العليا للاتحاد ـ وقد وردت في الفقرة 5من المادة (335) في إطار اختصاصات السلطات الاتحادية.
لهذا أرى أن تحذف هذه الكلمة ويكون نص الفقرة: تنظيم الهجرة والجوازات ودخول الأجانب وإقامتهم. وردت المادة (352) جهاز المخابرات العامة. والمجلس الأعلى للدفاع الوطني وألأمن القومي م(326).
ـ أرى أن تنقل المادتان إلى الأحكام الخاصة برئيس الجمهورية لأن المؤسستين تابعتين له عملياً.
الإدارة العامة ـ الباب 6 في مسودة الدستور اليمني.
رأى أن يغير هذا الباب إلى فصل وينقل إلى ما بعد وزراء الاتحاد.
قررت المادة (349): أن تخضع الإدارة العامة في جميع مؤسسات الدولة وفي كل مستوى من مستويات الحكم للقيم الديمقراطية ومبادئ الحكم الرشيد وتشمل:
أرى أن تغير بداية هذه المادة إلى الشكل التالي:
تخضع الإدارة العامة في جميع مؤسسات الدولة وفي هيئات الاتحاد والأقاليم ولولايات …الخ.
الفقرة 5من المادة (349) نصت على: التوظيف والترقية من خلال إجراءات ومعايير واضحة وموضوعية وبحيادية، وخلق فرص متساوية ومنافسة عادلة.
ـ أرى أن يكون نص هذه الفقرة كما يلي:
5ـ يستند التوظيف على أساس المنافسة العادلة بين المتقدمين للوظيفة العامة وتتم الترقيات من خلال إجراءات ومعايير واضحة وموضوعية وبحيادية، وخلق فرص متساوية عادلة.
أرى أن يكون نص هذه الفقرة كما يلي:
9ـ لا يجوز حرمان أي مواطن من تولي وظيفة عامة بسبب الانتماء الفكري والحزبي أو المذهبي أو الجهوي أو الأصل الاجتماعي وأن يعتبر الموظف العام غير منتمياً لأي حزب من يوم اعتلائه منصبه. نصت بداية المادة (350) على أنه: لتعزيز كفاءة الإدارة العامة يتوجب الالتزام بما يلي:
أرى أن يكون نص بداية المادة كما يلي:
تقوم الإدارة العامة على أساس الكفاءة ويتم الالتزام بما يلي:
نصت الفقرة 1من المادة (350) على: حيادية الوظيفة العامة وحظر استخدامها لأهداف حزبية أو فئوية أو لأغراض خاصة.
ـ أرى أن يكون نصها كما يلي:
1ـ تقوم الوظيفة العامة على أساس الحياد وعدم الانتماء الحزبي ويحظر استخدامها الأهداف حزبية أو فئوية أو جهوية أو لأغراض خاصة.
نرى أن يكون النص بعدم انتماء موظفي الدولة إلى الأحزاب السياسية واعتبارهم مستقلين منذ لحظة توليهم وظائفهم مهم وذلك من أجل خلق روح المواطنة المتساوية بين المواطنين وإزالة الأضرار الناجمة عن الوظيفة العامة، حيث أصبحت وسيلة لكسب الناس إلى الأحزاب وسيطرة حزب سياسي على المفاصل الرئيسية للدولة، وهو ما يفيده ذلك في التأثير في الانتخابات الرئاسية والبرلمانية والمحلية.
نصت الفقرة 3 من المادة (350) على: خضوع جميع المؤسسات العامة وفي جميع مستويات الحكم للرقابة والتقييم والمساءلة.
ـ أرى أن يكون نصها كما يلي:
3ـ تخضع كافة المؤسسات العامة وفي كافة هيئات الدولة للرقابة والمحاسبة والتقييم.
نصت الفقرة 4من المادة (350) على: اعتماد نظام التوصيف الوظيفي لكافة وظائف الإدارة العامة للدولة وفي كل مستويات الحكم.
ـ أرى أن يكون النص كما يلي:
4ـ اعتماد نظام التوصيف الوظيفي لكافة وظائف الإدارة العامة في كافة هيئات ومؤسسات الدولة.
وأرى أن تعدل الفقرة 3: تقسم الإيرادات الوطنية بشكل عادل ومنصف بين مستويات الحكم.
إلى: تقسيم الإيرادات الوطنية بشكل عادل ومنصف بين الاتحاد ولأقاليم والولايات.
كذلك الفقرة 6: تمكين مستويات الحكم المختلفة من تحقيق الاستقلالية والعدالة في تحصيل وإدارة وإنفاق مواردها المالية.
تغير بداية الفقرة 6من تمكين مستويات الحكم إلى العمل على تحقيق الاستقلال والعدالة في تحصيل وإدارة إنفاق الموارد المالية بين الاتحاد والأقاليم والولايات.
ما يخص المادة (356)
أـ يُنشأ صندوق وطني للإيرادات تودع فيه كافة الإيرادات الوطنية، وتشمل ما يلي:
1ـ الضرائب والجمارك والرسوم المفروضة بموجب قانون اتحادي.
2ـ عائدات مبيعات النفط والغاز والثروات الطبيعية الأخرى.
3ـ عائدات الممتلكات العامة الاتحادية أو أي أصول اتحادية أخرى.
4ـ الغرامات والجزاءات والتعويضات التي تحصل عليها الحكومة الاتحادية.
5ـ التحويلات من الهيئات والمؤسسات العامة الاتحادية.
6ـ الأرباح والفوائد من المشاريع المملوكة للحكومة الاتحادية أو المساهمة فيها.
7ـ قروض الحكومة الاتحادية.
8ـ أي أموال أخرى تحصل عليها الحكومة الاتحادية من أي مصدر كان.
ب ـ تسحب الأموال من صندوق الإيرادات الوطني بموجب قانون تقسيم الإيرادات.