المواطن/ كتابات – د. قائد محمد طربوش
ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية
ورقة مقدمة إلى ندوة النظم الفيدرالية والنظام الاتحادي في اليمن
جامعة تعز 16/ 2/2019م بقلم / قائد محمد طربوش ردمان التيمي
رئيس مركز البحوث الدستورية والقانونية ـ تعز أستاذ القانون الدستوري ـ جامعة تعز.
اختار عدد من الدول النظام الفيدرالي كشكل لنظام الحكم فيها لأسباب شتى. وكان أحد الدوافع لهذا الاختيار الابتعاد عن المركزية الشديدة، التي أثقلت كواهل المواطنين في تلك الدول وإتاحة الفرصة لأبنائها في المشاركة الواسعة في تسيير الحياة بديمقراطية وعدل، وإنهاء استحواذ جماعات صغيرة من المنتقدين في قمة الدولة، وقيامهم بنهب ثرواتها في عدد كبير من البلدان النامية، وتعود البذور الأولى للنظام الفيدرالي ـ اللامركزية السياسية إلى القبائل الهند وأوربية، التي هاجرت من وسط آسيا إلى أوروبا، حيث كانت تختار عشائرها من يدير شؤونها.
وحين استقرت هذه القبائل في أوروبا عملت بتلك التقاليد، وحين هاجرت ـ القبائل الأنجلو سكسونية إلى جزيرة إنجلترا وكونت إمارات فيها كانت هذه الإمارات تنتخب حكامها، وعندما توحدت هذه الإمارات في دولة إنجلترا اتخذت من تلك الطريقة منهجا لها في الحكم فسمي ذلك بالحكم المحلي ـ اللامركزية الإدارية فيما بعد.
وبعد استعمار إنجلترا للساحل الشرقي من أمريكا الشمالية وهو ما يعرف الآن (بولايات شرق الولايات المتحدة الأمريكية) طبقت هذه اللامركزية في تلك المستعمرات كامتداد لنظام الحكم المحلي في إنجلترا وأثناء حرب الاستقلال في النصف الثاني من القرن الثامن عشر اجتمع ممثلو الهيئات التشريعية في ثلاثة عشر ولاية ـ كانت مقاطعات المستعمرات الإنجليزية السابقة. توصل ممثلو هذه الولايات إلى إنشاء دولة اتحادية ذات شكل رئاسي في نظام الحكم بديلا عن النظام الكونفدرالي، الذي أنشئ في تلك الولايات لمدة سنة واحدة فقط ـ وهكذا أنشئ نظام الحكم الفيدرالي لأول مرة في التاريخ.
يقوم هذا النظام على أساس دستور فيدرالي بعمل نظام الحكم الرئاسي، الأول مرة في التاريخ أيضاً. ومع أنه يوجد الآن أنظمة فيدرالية متعددة منها النظام الفيدرالي البرلماني في كل من كند وأستراليا والهند وماليزيا وألمانيا الخ.
ونظام فيدرالي يقوم على أساس وحدة سلطة الدولة (المناقض لنظام فصل السلطات) في كل من سويسرا منذ (1874) والاتحاد السوفيتي السابق ويوغسلافيا السابقة وتشيكوسلوفاكيا السابقة، ومن يعمل بالنظام المزيج من النظامين البرلماني والرئاسي في الاتحاد الروسي منذ انهيار الاتحاد السوفيتي. على أن ما يهمنا هنا مقارنة مسودة دستور اليمن الاتحادية بدساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي بسبب أن هذه المسودة قد اعتمدت الشكل الاتحادي ذي النظام الرئاسي. ويقوم النظام الرئاسي على الفصل الشديد بين السلطتين التشريعية والتنفيذية. حيث تسن السلطة التشريعية القوانين ورئيس الجمهورية ينفذها ـ هذا الرئيس الذي ينتخب من قبل ناخبين (الولايات المتحدة) أو من قبل الشعب مباشرة (المكسيك والبرازيل ولأرجنتين وفنزويلا) يشكل رئيس الجمهورية (وزراء دولة) لا يكونوا مسؤولين أمام البرلمان حيث يعملون بصفة معاونين لرئيس الجمهورية فقط. وإن قام مجلس الشيوخ بالمصادقة على تعيين رئيس الدولة للوزراء والسفراء وقضاة المحكمة العلياء ولا يكون بمقدور رئيس الجمهورية حل البرلمان. ولا يكون بمقدور البرلمان سحب الثقة من وزراء الدولة، الذين يعينهم رئيس الجمهورية. على أن رئيس الجمهورية يتمتع بحق نقض القوانين التي يصدرها البرلمان (الفيتو)، التي يكون بمقدور البرلمان التغلب على فيتو رئيس الجمهورية بإقرارها مرة أخرى بأغلبية أكبر من الأغلبية السابقة.
وبالمقابل تميز النظام البرلماني بالتعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، فرئيس الجمهورية ينتخبه البرلمان، وتشكل الحكومة من الحزب الذي حصل على اغلبية مقاعد البرلمان أو من احزاب مؤتلفة تشكل الاغلبية المذكورة، تزاول الحكومة صلاحياتها من خلال تقديم الاقتراحات والتوصيات لرئيس الدولة، الذي يملك ولا يحكم وتكون من القوة التنفيذية في الواقع ويتمتع البرلمان بحق سحب الثقة من الحكومة، وبالمقابل يتمتع رئيس الدولة بحق حل البرلمان بمشورة الحكومة. أما النظام المزيح من المنظامين البرلماني والرئاسي فهو نظام جديد يرجع إلى عام 1958حين أصدر شارل يجول دستور يقوم عل أساس انتخاب رئيس الجمهورية من قبل الشعب أو من قبل ناخبين، ولا يتمتع البرلمان بحق سحب الثقة من الحكومة وإنما من وزراء منفردين، ويتمتع رئيس الجمهورية بحق حل البرلمان ولا يجوز الجمع بين تولي الوزارة وعضوية السلطة التشريعية وعلى هذا النحو عزز هذا النظام من سلطة رئيس الدولة. ويقوم النظام الاتحاد السويسري على أساس وحدة سلطة الدولة في ظل عدم الفصل بين السلطات، الذي تقوم به الأنظمة السابقة حيث تنتخب الجمعية التشريعية من بين أعضائها الحكومة وقضاة المحكمة العلياء ولا يوجد في هذا النظام منصب رئيس الدولة، إنما توجد رئاسة الهيئة التشريعية المؤلفة من رئيس هيئة رئاسة الهيئة التشريعية وأعضائها المنتخبين من قبل الجمعية التشريعية.
لم ينحصر قيام الشكل الاتحادي للدولة على الدول الأجنبية فقط، بل وقد امتد إلى بعض الدول العربية حيث تألفت دولة سوريا عام 1922ـ 1924من ثلاث دول هي دولة دمشق ودولة حلب ودولة جبل الدروز تحول هذا الاتحاد إلى الدولة البسيطة الدولة السورية منذ ذلك التاريخ حتى الآن وقامت المملكة الليبية المتحدة عام 1952من ثلاث ولايات طرابلس وبرقه وقزان تحول هذه الشكل إلى الدولة البسيطة عام 1963.
وقام اتحاد الجنوب العربي من سلطات وإمارات الجنوب العربي الغربية عام 1959ـ استمر حتى استقلال الشطر الجنوبي من اليمن في 30/ 11/ 1967م حيث تحولت هذه الدولة إلى الدولة البسيطة
قامت دولة الإمارات العربية المتحدة عام 1970وكتب لها البقاء وبذلك تكون الدولة العربية ذات الشكل الاتحادي في البلاد العربية.
ووجدت محاولات لإنشاء دولة اتحادية انحصرت على سن وثائق دستورية في هذا الصدد دون أن تحقق في الواقع كانت أولها اتفاقية الوحدة بين مصر وسوريا والعراق عام 1963. ومحاولة اتحاد إمارات الخليج العربي عام 1968 (الكويت والبحرين وقطر والإمارات وعمان) لم تتحقق وسن دستور الدول العربية المتحدة عام 1970 بين مصر وليبيا وسوريا لم يتعدى الأمر صدور وثيقة الدستور دون أن تحقق شيء من اهداف الوحدة في الواقع( )
وحاول اليمنيون في الفترة ما بين 1937ـ 2012 ـ الاخذ بأكثر من نظام دستوري دون أن يستقروا على نظام محدد حتى الآن. حيث صدرت في هذه الفترة ما يربوا على ستين وثيقة دستورية قبل الوحدة وبعدها في اليمن، وكان ذلك ناتجاً عن طموح اليمنيين التحرر من الحكم المطلق الذي عانوا منه فترة كبيرة من التاريخ.
قبل أن نبدي رأينا في مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية. نود أن نشير إلى أن قيام نظام فيدرالي في اليمن قد يكون الحل الناجح للخروج من المركزية الشديدة، التي عاشها اليمني، وتمثل أحد المخارج الصحيحة لقيام نظام حكم ديمقراطي يشارك فيه أبناء الشعب بفعالية تحكم نخبة معينة من جهة محددة بالبلاد والعباد، واستولى على مقدرات الأمة.
تعتبر مسودة دستور اليمن الاتحادية وثيقة جديدة ذات أهمية كبيرة في تاريخ نظام الحكم في اليمن وتتفق وما تفتضيه متطلبات العصر في الديمقراطية والحرية.
ولكونها مسودة فإنها قابلة للنقاش وبما أني مواطن يمني ومتخصص في مجال القانون الدستوري فإن من حقي أن أبدي ملاحظاتي عليها.
وأخيرا أود أن أشير إلى أني قد كتبت بحثا مطولا حول هذه المسودة قارنتها بدساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي بعنوان للتاريخ فقط: قراءة نص مسودة دستور جمهورية ليمن الاتحادية بعد نشر المسودة تقع في 399 صفحة ونشرناه بالأنترنت في عشر مايو 2106. وقد تصفحه منذ ذلك التاريخ إلى تاريخ 3/1/2019 تسعة وأربعون ألف وتسع مائة وتسعة وثلاثين متصفح 3/1/2019.
ستكون الملاحظات حسب الأبواب بالشكل التالي:
في شأن بنية مسودة الدستور اليمني ودستور البرازيل لسنة 1988م
ما يخص البنية في مسودة الدستور اليمني الجديد بالبنية الفنية لدستور البرازيل لسنة 1988م ويتضح من مقارنة البنية الفنية لمسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية ودستور البرازيل لسنة 1988م إن بنية دستور البرازيل متجانسة ومتناسقة في أحكامها ومتسلسلة ومكتوبة بلغة قانونية رصينة. في حين أن بنية مسودة الدستور اليمني مفككة ومتنافرة الأحكام ومكتوبة بلغة البرامج السياسية.
أتينا بهذه المقارنة بين مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية ودستور البرازيل لعام 1988م ليس بغرض أن تتطابق أحكامهما، لأنه تتباين دساتير البلد الواحد وإنما لغرض أن مسودة الدستور اليمني قد أتت على شكل (15) باب، قسمت ابواب الأسس العامة والحقوق والحريات كل واحد منها إلى ثلاثة فصول، وقسم باب مستويات الحكم إلى فصلين توزع الفصل الأول إلى أولاً، وثانياً دون أن يتوزع الفصل الثاني إلى أولاً…الخ. وتوزع باب مدينتين صنعاء وعدن إلى أولا وثانياً. في حين لم تتوزع أبواب المحكمة الدستورية. باب قوائم الاختصاص التشريعية والتنفيذية، ولهيئات المستقلة الاتحادية، باب القوات المسلحة والمخابرات العامة، باب الإدارة العامة، باب المياه والبيئة والثروات الطبيعية، باب المالية العامة، التعديلات الدستورية، باب الأحكام الانتقالية دون النص على الباب الأول…الخ.
وبالمقابل توزع دستور البرازيل لسنة 1988إلى أقسام، توزعت الأقسام إلى أبواب، وتوزعت الأبواب إلى فروع، والفرع إلى فروع فرعية بشكل متصل من القسم الأول ـ إلى القسم التاسع.
وعليه نرى أن يعاد ترتيب البنية الفنية لمسودة الدستور بما يضمن تسلسل بنيتها وتناسق أفكارها بالشكل الذي تصاغ به الدساتير.
نقترح إعادة النظر في بعض عناوين أبواب مسودة الدستور اليمني، يضاف إلى باب الأسس العامة كلمة الدولة فيكون عنوان هذا الباب: الأسس العامة للدولة.
يُعدل عنوان الفصل الثالث من الباب الأول: من الأسس الثقافية والاجتماعية إلى الأسس الاجتماعية والثقافية.
وذلك لأن الاسس لاجتماعية مرتبطة أكثر بالأسس الاقتصادية ومكملة لها.
وردت المادة (6) الشعب حُر في تقرير مكانته السياسية وحُر في السعي إلى تحقيق نموه الاقتصادي والاجتماعي والثقافي من خلال مؤسسات الحكم في كل مستوى، وفق أحكام هذا الدستور والمواثيق الدولية التي صادقت عليها اليمن.
ـ أرى أن يُعدل أول المادة (من خلال مؤسسات الحكم) إلى (من خلال عمل هيئات الدولة على مستوى الاتحاد والأقاليم والولايات وفق أحكام هذا الدستور والمواثيق الدولية التي صادقت عليها اليمن)
نصت الفقرة 2 من المادة (8) على: ضمان المشاركة السياسية، وفق ما تقتضيه الديمقراطية التمثيلية والتشاركية والتداولية.
ـ أرى أن يكون النص:
يقوم نظام الحكم على الأسس الديمقراطية القائمة على المشاركة الشعبية والتداول السلمي للسلطة.
نصت المادة (10): تلتزم الدولة باحترام ميثاق الأمم المتحدة وميثاق جامعة الدول العربية والإعلان العالمي لحقوق الإنسان، وتلتزم بالمواثيق والمعاهدات الدولية التي صادقت عليها السلطة التشريعية، والقواعد المستقرة في القانون الدولي.
ـ أرى أن تُعدل بالشكل التالي:
تلتزم الدولة باحترام ميثاق الأمم المتحدة وميثاق جامعة الدول العربية والإعلانات العالمية لحقوق الإنسان وتلتزم بالمواثيق الدولية، التي صادقت عليها اليمن في نطاق قواعد القانون الدولي.
ونصت المادة (3) على الفقرات 1ـ 5.
ـ أرى أن يأتي قبل الرقم 1ما يلي:
يقوم النظام السياسي للدولة على مبدأ التعددية السياسية والحزبية والتداول السلمي للسلطة. كما يحذف عنوان باب مستويات الحكم ويستبدل هذا العنوان: سلطات الأقاليم والولايات والمديريات.
الفصل الثاني الأسس الاقتصادية
نصت المادة 15 على أن: الاقتصاد الوطني اقتصاد حُر اجتماعي، غايته تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية وزيادة الإنتاج والرفاه الاجتماعي، ويقوم على الاسس الأتية:
أرى أن تحذف كلمة اجتماعي وتصبح:
الاقتصاد الوطني اقتصاد حُر غايته تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية وزيادة الإنتاج والرفاه الاجتماعي ويقوم على الأسس الأتية:
نصت المادة (16) على أن: الملكية الخاصة مصونة، والتمتع والتصرف بها مكفول، وحمايتها واحترامها واجب على الدولة والمجتمع، ويحظر المساس بها أو نزعها إلا للمنفعة العامة وبتعويض عادل مسبق، وفقاً للحالات وبالكيفية المبينة في القانون.
ـ أرى أن تكون كما يلي:
الملكية الخاصة مصونة واكتسابها والتصرف بها مكفول وحمايتها واجب على الدولة والمجتمع ولا يجوز المساس بها أو نزعها إلا للمنفعة العامة وبتعويض عادل مسبق، وفقاً للحالات وبالكيفية المبينة في القانون.
مادة (17) الثروات الطبيعية بكافة أنواعها ومصادر الطاقة الموجودة في باطن الأرض أو فوقها أو في المياه الإقليمية والمنطقة الاقتصادية الخالصة أو الجرف القاري ملك للشعب، وتكفل الدولة الحفاظ عليها وإدارتها واستغلالها واستثمارها لتحقيق المصالح العامة وتوزيع عائداتها بين مستويات الحكم بصورة عادلة ومنصفة وفقاُ لهذا الدستور، مع مراعاة حقوق الأجيال القادمة فيها.
ورد في السطر قبل الأخير وتوزيع عائدتها بين مستويات الحكم بصورة عادلة.
ـ أرى أن يكون نص المادة (17) الثروات الطبيعية بكافة أنواعها ومصادر الطاقة الموجودة في باطن الأرض او فوقها أو في المياه الإقليمية والمنطقة الاقتصادية الخالصة أو الجرف القاري ملك للشعب.
وتكفل الدولة الحفاظ عليها وحسن إدارتها واستغلالها واستثمارها لتحقيق المصالح العامة وتوزيع عائداتها بين الاتحاد والأقاليم والولايات والمديريات بصورة عادلة ومنصفة وفقاً لهذا الدستور، مع مراعاة حقوق الأجيال القادمة فيها.
مادة (18) ترعي الدولة حرية التجارة والاستثمار، بما يخدم الاقتصاد الوطني، ولكل إقليم دور قيادي في مجال تنمية الاقتصادية الإقليمية.
ـ أرى أن تحذف: كلمة الإقليمية وتستبدل ب: على مستوى الأقاليم.
مادة (19) تضمن الدولة حرية التجارة، وتعزيز التكامل بين الأقاليم، وتيسير حركة المواطنين والبضائع، والسلع، والأموال، والخدمات، ولا يجوز وضع أي عوائق أو قيود، أو حواجز جمركية أو ضريبية، أو إدارية بين الأقاليم.
ورد السطر الثاني منها ولا يجوز وضع أي عوائق أو قيود إلى أخر المادة.
ـ أرى أن تستبدل النص: ولا يجوز وضع عراقيل…الخ المادة.
مادة (21) المصادر العامة للأموال محظورة، ولا تجوز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائي وفي الأحوال المبينة في القانون.
ـ أرى أن يكون النص:
المصادرة العامة للأموال محظورة ولا يجوز مصادرة الممتلكات الخاصة إلا للمصلحة العامة وبالتعويض العادل مسبقاً وبحكم قضائي.
مادة (24) ينظم القانون الاتحادي العملة الرسمية للدولة، والنظام المصرفي ويحدد المقاييس، والمكاييل والموازين.
ـ أرى أن تكون صيغة المادة ينظم القانون الاتحادي العملة الوطنية ويحدد المقاييس والمكاييل والأوزان.
مادة (28) تقوم السياسية الاقتصادية للدولة على أساس التخطيط العلمي التأشيري.
ـ أرى أن تحذف كلمة التأشيري من المادة.
الفصل الثالث ـ الأسس الثقافية والاجتماعية
مادة (45) التعليم إلزامي في المرحلتين الأساسية والثانوية، ومجاني في جميع مؤسسات الدولة التعليمية وتلتزم الدولة بتوفير البنية الأساسية اللازمة، وتنمية المهارة المهنية والعلمية للمعلمين، وضمان حقوقهم المادية والأدبية.
ـ أرى أن تكون الصياغة بعد كلمة مادة (45): التعليم إلزامي في المرحلتين الأساسية والثانوية، ومجاني في جميع مراحله في المؤسسات التعليمية الحكومية، وتعمل الدولة على توفير البنية الأساسية اللازمة، وتنمية المهارات المهنية والعلمية للمعلمين، وضمان حقوقهم المادية ولأدبية.
وردت المادة (52) كما يلي: تخصص الدولة نسبة من الموازنة العامة للتعليم في كل مراحله وأنواعه، والبحث العلمي، للوفاء بالمعايير الدولية.
وورت المادة (54) كما يلي: تدعم الدولة البحث العلمي، وتكفل حريته، وتعمل على توسيع مجالاته، وتطوير آلياته ودعم مراكزه، وربط خطط التنمية بمخرجاته، وترعي الباحثين، وتكفل حقوقهم المادية والأدبية.
ـ أرى أن تدمج المادتان في مادة واحدة بحيث يكون النص:
تخصص الدولة نسبة من الموازنة العامة للتعليم في كل مراحله وأنواعه، وتدعم الدولة البحث العلمي وتكفل حريته، وتعمل على توسيع مجالاته، وتطوير آلياته، ودعم مراكزه، وربط خطط التنمية بمخرجاته، وترعي الباحثين، وتكفل حقوقهم المادية والأدبية.
مادة (59): وردت الفقرة 1 الأسرة أساس المجتمع وتعمل الدولة على سنّ التشريعات لحماية الأسرة وحقوقها الاجتماعية ولاقتصادية بما يضمن وحدتها واستقرارها، والحفاظ على حياتها وترسيخ قِيمها الدينية ولأخلاقية والوطنية. وترعى الدولة وتحمي الأمومة والطفولة. ويعتبر الإنجاب مسؤولية تتحملها الأسرة والدولة.
ـ أرى أن تكون الصياغة كما يلي:
1ـ الأسرة أساس المجتمع وتعمل الدولة على سن التشريعات الخاصة بحماية الأسرة وحقوقها الاجتماعية والاقتصادية بما يضمن وحدتها واستقرارها، والحفاظ على كيانها وترسيخ قِيمها الدينية والأخلاقية والوطنية. وترعى الدولة وتحمي الأمومة والطفولة، ويعتبر الإنجاب مسؤولية تتحملها الأسرة والدولة.
مادة (67) تتحمل الدولة الأعباء الناجمة عن الكوارث الطبيعية والمحن العامة وتكفل الحماية والرعاية للمواطنين المتضررين وبشكل خاص الفئات الضعيفة.
ـ أرى أن تستبدل كلمة “الضعيفة” بـكلمة “الفقيرة”.
مادة (69) تضع الدولة خطة وطنية للتخلص بشكل تدريجي من القات ومعالجة أضراره وآثاره الاقتصادية والصحية والاجتماعية والثقافية، ودعم المحاصيل الزراعية والبدائل الاقتصادية الأخرى.
ـ أرى أن تضاف في آخر هذه المادة عبارة:
وإيجاد بدائل زراعية لمزارعي القات وتقديم المساعدات لهم.