ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية (الحلقة الرابعة)

المواطن/ كتابات – د. قائد طربوش

 
ملاحظات على مسودة دستور جمهورية اليمن الاتحادية
ورقة مقدمة إلى ندوة النظم الفيدرالية والنظام الاتحادي في اليمن
جامعة تعز 16/ 2/2019م بقلم / قائد محمد طربوش ردمان التيمي
رئيس مركز البحوث الدستورية والقانونية ـ تعز أستاذ القانون الدستوري ـ جامعة تعز.

 
ملاحظات حول السلطة التنفيذية
ورد في المسودة ـ أ ـ رئاسة الجمهورية
أرى أن يستبدل هذا العنوان ب: أ ـ رئيس الجمهورية
لأن رئيس السلطة التنفيذية في هذه المسودة رئيس الجمهورية ولا يوجد مجلس رئاسة إلى جانبه.
مادة (181) نصت على أنه: ينتخب رئيس الجمهورية لمدة خمس سنوات تبدأ من تاريخ أداء اليمين الدستورية، في انتخابات عامة مباشرة وسرية وتنافسية، ولا يجوز إعادة انتخابه إلا لمرة واحدة فقط.
ـ أرى أن يكون نص المادة كما يلي:
مادة (181) ينتخب رئيس الجمهورية لمدة خمس سنوات تبدأ من تاريخ أداء اليمين الدستورية في انتخابات عامة مباشرة وسرية وبين متنافسين على الأقل، ويجوز إعادة انتخابه لمدة رئاسة تالية فقط.
نصت المادة (182) على أنه: لكل مواطن حق الترشيح لمنصب رئيس الجمهورية، ويشترط في المترشح الشروط الآتية:
ملاحظة هنا تأثير الخبراء من المغرب العربي على صياغة المسودة وهذا ليس عيباً فأكثر وثائقنا الدستورية قد صاغها أجانب أو كانوا الخبراء في صياغتها.
إن كلمة المترشح تستعمل في الوثائق القانونية في دول المغرب العربي وستوجد في مواد أخرى من هذه المسودة بما فيها السطر الأخير من هذه المادة (184) والمادة (18) والمادة (231) والفقرة 3 من هذه المادة.
أرى أن يكون النص السابق كما يلي:
مادة (182) لكل مواطن ومواطنة حق الترشيح لمنصب رئيس الجمهورية ويشترط أن تتوفر في المرشح الشروط التالية:
وردت في الفقرة 1من المادة (182) كما يلي: 1ـ أن يكون يمنياً، مسلماً، من أبوين يمنيين، وألا يحمل أو زوجه جنسية دولة أخرى.
شرط أن يكون المرشح لمنصب رئيس الجمهورية يمنياً مسلماً من أبوين يمنيين.. الخ. هو أول نص في التشريع الدستوري اليمني، حيث لم ينص على ذلك أي تشريع دستوري سابق على هذا الشرط. وذلك لأن أغلبية الأحكام الدستورية قد نصت على أن دين الدولة الإسلام، وبذلك لا يمكن أن يتبوأ منصب رئيس الدولة غير مسلم، زد على ذلك أن اليمنيين مسلمين باستثناء أقلية يمنية تعتنق الديانة اليهودية لا تبلغ أكثر من ألف نسمة.
على أنه تجدر الإشارة هنا إلى أن هذا النص منتشر في دساتير الدول المغاربية وذلك بسبب الاختلاط الكبير بين أبناء شمال البحر الأبيض المتوسط وأبناء جنوبه، الأمر الذي جعل المشرع في المغرب العربي يقرر هذا النص حماية للهوية الإسلامية في منطقة التماس مع الهوية الأوروبية، في حين يعيش اليمانيون في محيط إسلامي.
وعليه فإن تقرير هذا النص في مسودة الدستور اليمني هو من عمل الخبراء الذين أتوا من المغرب العربي والذين لم يرجعوا إلى التشريعات الدستورية اليمنية بهذا الشأن، ولا لغيرها حين أعدوا النصوص التي وردت في مسودة الدستور.
ـ أرى أن يكون نص الفقرة كما يلي:
أن يكون يمنياً أو يمنية بالميلاد مسلماً، أو مسلمة، وألا يكون لديه جنسية أجنبية هو وزوجته، أو متزوجاً من أجنبية.
نصت الفقرة 5 من المادة (182: 5) ألا يكون منتسباً للقوات المسلحة أو الشرطة أو المخابرات، مالم يكن قد ترك عمله فيها قبل فترة لا تقل عن عشر سنوات.
يبدو أن هذا النص مرتبط بمنع الرئيس السابق وأقربائه العسكريين من الترشيح وهو يستند إلى مخرجات الحوار الوطني.
لكن ما تجدر ملاحظاته أن هذه المدة كبيرة جداً ليس لها مثيل في دساتير العالم، إذ أن الدساتير تنص على أن يكون قد قدم المرشح لمنصب الرئيس استقالته من منصبه قبل ما لا يقل عن ثلاثة أشهر ومنها قبل ستة أشهر أو سنة كما هو الحال في دساتير كثيرة في دول أفريقيا الوسطى والجنوبية.
نريد أن نوضح هنا أن المشكلة ليست في منع الرئيس السابق وأقربائه من الترشيح، إلا بعد انقضاء المدة المذكورة في هذا النص، إنما المشكلة هي في أن رئيس الدولة في البلاد العربية عندما يترشح للرئاسة من جديد أو لأول مرة يفوز بسبب اعتماده على أجهزة الدولة في دعمه والعمل على فرضه بالقوة. ولهذا فإن المخرج هو العمل على حيادية أجهزة الدولة، بما في ذلك عدم التدخل في سير الانتخابات.
لقد نصت بعض أحكام الدساتير العربية على فترتين رئاسيتين على سبيل المثال فقط، لكنه عدلت هذه المدة إلى ثلاث فترات أو دون تحديد، بعد انتهاء مدة رئيس الدولة للفترة الثانية من جهة. ولم يحدث في تاريخ الانتخابات في الدول العربية ذات النظام الجمهوري أن انتخب المرشح المعارض لرئيس الدولة من جديد أو المعارض للمرشح الذي تدعمه أجهزة الدولة من جهة أخرى.
ـ ولهذا أرى أنه يجب تعديل هذه الفقرة كما يلي:
5ـ ألا يكون منتسباً للقوات المسلحة أو الشرطة أو المخابرات ما لم يكن قد ترك عمله فيها قبل سنه على الأقل.
وبما أن الغرض من هذا النص منع الرئيس السابق من الترشيح فإن الفقرة 4 من هذه المادة قد نصت على ألا يكون المرشح قد تولى منصب الرئيس لدورتين رئاسيتين.
ويمكن أن توضع قيود على أقارب الرئيس السابق.
في قانون الانتخابات الرئاسية. أما أن يوضع هذا القيد في الدستور فهذا لا ينسجم مع علم القانون الدستوري والنظام الليبرالي.
أتت الفقرة 4 من المادة (191) كما يلي: 4 تعيين إنشاء البعثات الدبلوماسية وإلغائه.
ـ أرى أن يكون النص كما يلي: 4. تعيين رؤساء البعثات الدبلوماسية وعزلهم.
وأتت الفقرة 8 من المادة (191) ما يلي: 8. إعلان حالة الطوارئ والحرب والسلم، بعد موافقة الجمعية الوطنية.
ـ أرى أن تكون الصياغة للفقرة 8 كما يلي:
8 إعلان حالة الحرب الدفاعية وعقد السلم، بعد موافقة الجمعية الوطنية.
نصت المادة (193) على أنه لا يجوز لرئيس الجمهورية أن يشغل أي منصب حزبي أو يمارس مهاماً وأنشطة حزبية خلال فترة رئاسته.
ـ أرى أن يكون نص المادة كما يلي:
مادة (193) يقدم المرشح الفائز، بمنصب رئيس الجمهورية استقالته من الحزب السياسي الذي كان عضوا فيه، وإذا ثبت أنه يعمل لصالح أي حزب سياسي أو منظمة سياسية يعتبر مستقلاً وفقاً لما تقرره المحكمة الدستورية.
نصت الفقرة الفرعية (أ) من الفقر 1ـ من المادة (202) على أن يكون يمنياً كامل الأهلية متمتعاً بكافة حقوقه المدنية والسياسية.
أرى أن يكون النص للفقرة الفرعية أ من الفقرة 1من المادة (202) كما يلي:
أـ أن يكون يمنياً بالميلاد كامل الأهلية متمتعاً بكافة حقوقه الفعلية وأن لا يكون منتميا للقوات المسلحة أو الشرطة أو المخابرات العامة.
ـ أرى أن يكون نص الفقرة الفرعية د من الفقرة 1 كما يلي:
د. أن يكون قد قدم استقالته من القوات المسلحة أو الشرطة أو المخابرات العامة قبل مدة سنة من تاريخ تعيينه.
قررت الفقرة 6 من المادة (205) أنه إذا استحال إجراء انتخابات حرة ونزيهة أثناء حالة الطوارئ يجوز للهيئة الوطنية للانتخابات والاستفتاء تأجيل الدعوى للانتخابات بحيث لا تزيد عن تسعين يوماً من تاريخ انتهاء حالة الطوارئ.
أعتقد أنه في حالة استحالة إجراء انتخابات حرة …الخ. في أثناء حالة الطوارئ للمجلسين نفسهما حق تأجيل إجراء الانتخابات بموافقة المحكمة الدستورية وليس الهيئة الوطنية للانتخابات.
لهذا أرى أن يكون نص الفقرة 6 من المادة (205) كما يلي:
6 إذا استحال إجراء انتخابات حرة ونزيهة أثناء حالة الطوارئ للمجلسين أن يؤجلا إجراء الانتخابات بموافقة المحكمة الدستورية لمدة لا تزيد عن 90 يوماً من تاريخ انتهاء حالة الطوارئ.
ورد في مسودة الدستور اليمني:
ب ـ الحكومة الاتحادية
وبمقارنة هذه النصوص بنصوص دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي، نجد التباين في أحكام الدساتير المذكورة في شأن وزراء السلطة التنفيذية وعلاقتهم بالسلطة التشريعية بين التشديد في الفصل بين السلطات في دساتير الولايات المتحدة الأمريكية والمكسيك والبرازيل والأرجنتين لعامي 1853، 1866 والمسؤولية المحدودة في دساتير فنزويلا لعامي 1953، 1999 والأرجنتين لعام 1994 طبعاً مع عدم الجمع بين منصب الوزير وعضو السلطة التشريعية (راجع الجدول 1ـ 3) بعد عنوان الوزراء في النظام الاتحادي الرئاسي من هذا البحث.
نظام حكم الأقاليم
ورد نظام حكم الأقاليم الفصل الثاني ـ سلطات الأقاليم من الباب الثالث بعد ثالثا ً السلطة القضائية.
أقترح أن يقدم هذا الفصل إلى ما بعد السلطة التنفيذية للاتحاد هذا أولاً.
وأرى أن الأحكام التي وردت في مسودة الدستور بهذا الشأن لا تستقيم مع ما ورد في دساتير الدول الاتحادية ذات النظام الرئاسي، حيث قررت المسودة أن يكون نظام حكم الأقاليم برلمانياً في حين أن نظام حكم الهيئات الاتحادية العليا نظام حكم رئاسي وهذا لا يوجد له مثيل في دساتير العالم (يمكن العودة إلى الجدول الخاص بالولايات والمحافظات في هذا البحث).
يمكن الملاحظة على المادة (235) التي تنص على أن: تطبيق الأحكام في فصل السلطة التشريعية الاتحادية، فيما يتعلق بواجبات العضو وحقوقه وحالة فقدان العضوية وشغور المقعد، إلى تطبيق: الأحكام الواردة في فصل السلطة التشريعية الاتحادية فيما يتعلق بحقوق عضو مجالس نواب الأقاليم وحالة فقدان العضوية وشغور المقعد.
وردت في الفقرة 9 من المادة (245) كما يلي: يوافق مجلس النواب على تعيين القيادات العليا في المؤسسات المدنية والهيئات المستقلة والشرطة في الأقاليم.
أرى أن تكون صياغة الفقرة هذه كما يلي: الموافقة على تعيين القيادات العليا في مؤسسات الهيئة التنفيذية والشرطة في الأقاليم، وبذلك يكون النص أولاً السلطة التشريعية للأقاليم حسب النظام الرئاسي.
عزفت المسودة عن قيام السلطة التشريعية المشكلة عن مجلسين في الأقاليم، حيث مجلس النواب هو السلطة التشريعية، ولم تقضي دساتير الدول الاتحادية الرئاسية كلها بنظام مجلسي السلطة التشريعية في الولايات، وإن كانت دساتير الولايات في الولايات المتحدة الأمريكية، قد نصت على قيام السلطة التشريعية من مجلسي الشيوخ والنواب (سنورد نصوص دساتير ولايات نيويورك لسنة 1822م وكارولينا لسنة 1848م وبنسلفانيا لسنة 1873 على إثر النصوص الولايات المتحدة الأمريكية.
على أن هذه المسودة قد انحرفت عن النظام الرئاسي إلى النظام البرلماني فيما يتعلق بسلطات الأقاليم، وذلك في نصها على أن: تتألف السلطة التنفيذية في الإقليم من حاكم الإقليم والحكومة المادة (239).
ونصت المادة (240)على أن يرأس حاكم الإقليم حكومة الإقليم ويتم انتخابه من مجلس نواب الإقليم بأغلبية ثلثي أعضاء المجلس فإذا تعذر انتخابه خلال ستين يوما من تاريخ أول اجتماع للمجلس يعتبر المجلس منحلا وتتم الدعوة لانتخابات نيابية جديدة في الأقاليم.
وبذلك خالفت هذه المادة الأحكام الدستورية الرئاسية التي تنص على انتخاب محافظ الولاية من قبل الشعب…الخ المادة.
(راجع دساتير الولايات الثلاث في الولايات المتحدة الأمريكية)
وأكد هذا الانحراف نحو النظام البرلماني ما نصت عليه المادة (142) بأن: يتقدم حاكم الإقليم المنتخب بقائمة مرشحة لحكومة الإقليم إلى مجلس نواب الإقليم المنتخب للحصول على الثقة بموافقة أغلبية أعضاء المجلس.
لا يوجد هذا النص في أي دستور رئاسي لدولة اتحادية أو بسيطة فيما نعلم من خلال مائة دستور رئاسي لدينا.
وأكدت هذا الانحراف أيضاً المادة (246) التي نصت على أنه: حكومة الإقليم مسؤولة مسؤولية جماعية وفردية أمام المجلس، ولكل عضو من أعضاء المجلس أن يوجه إلى أحد وزراء الإقليم استجوابا عن الشؤون التي تدخل في اختصاصاته، وتجري مناقشة الاستجواب بعد سبعة أيام على الأقل من تاريخ تقديمه.
وكذلك لأن المسؤولية الجماعية والفردية لأعضاء الحكومة أمام البرلمان سواء كان اتحاديا (وبرلمان الولاية) أو نظام الدولة البسيطة في حين لا يوجد هذا في النظام الرئاسي.
وسارت على الانحراف نحو النظام البرلماني المادة (247) في نصها على أنه: يجوز سحب الثقة من أحد أعضاء الحكومة أو الحكومة كاملة بأغلبية أعضاء المجلس نواب الإقليم، وفي حال سحب الثقة من الحكومة يقوم حاكم الإقليم بتشكيل حكومة جديدة وطلب منح الثقة لها من المجلس.
وقضت المادة (248) بأنه يجوز لمجلس نواب الإقليم سحب الثقة من حاكم الإقليم بأغلبية الثلثين، ويجب أن يتضمن قرار سحب الثقة انتخاب حاكم جديد للإقليم.
إذ المعروف في النظام الرئاسي أن محافظ الولاية منتخب من الشعب ويوجد وزراء إلى جانبه يعينهم ويوافق على تعيينهم مجلس شيوخ الولاية…الخ. كما هو واضح من أحكام دساتير الدول الاتحادية الرئاسية من خلال مقارنتها السابقة.
ولما كانت الولاية هي الترتيب الثاني في نظام حكم الأقاليم فقد أتت المسودة بحكم غريب في شأن تشكيلها وذلك بما نصت عليه المادة (251) من المسودة على أن: يتكون مجلس الولاية من ممثلين عن مجالس المديريات في الولايات بحد أدنى ممثل عن كل مديرية.
في حين نصت المادة (259) على أن يكون للمديريات مجالس منتخبة بالاقتراع العام الحر المباشر وفقاً لنظام القائمة النسبية، يتولى التشريع اللأئحي، الرقابة على أداء الأجهزة التنفيذية في نطاقها.
وتركت المادة (263) للقانون أن يحدد قانون اتحادي معايير المدن التي بموجبها تتمتع بالشخصية الاعتبارية ولاستقلال المالي ولإداري، ويحدد قانون إقليمي اختصاصاتها الحصرية في نطاق الاختصاصات المسندة للولايات والمحليات في هذا الدستور.
وعليه فإن نظام قيام هيئات الأقاليم والولايات والمديريات والمدن حيث يقوم مجلس نواب الإقليم ومجلس المديرية على أساس الانتخاب العام المباشر…الخ. في حين يتألف مجلس الولاية من ممثلي المديريات، وترك أمر مجالس المدن غير صنعاء وعدن لأن يحدد القانون اختصاصاتها دون النص على طريقة قيام مجالس هذه المدن هل بالانتخاب أم لا.
والمفروض أن يقوم مجلس الولاية على أساس الانتخاب العام شأنه شأن مجلس نواب الإقليم ومجلس المديرية، كما كان ينبغي أن تنص المسودة على انتخاب مجلس المدينة أيضاً.
وبهذا تكون المسودة قد قررت أحكاماً متناقضة في شأن الأقاليم.
وعلاوة على ذلك نصت المادة (252) على أن ينتخب مجلس الولاية رئيساً ونائباً له من بين أعضائه في أول اجتماع يعقده. وهو ما يفهم بأنه المجلس التشريعي للولاية. وقضت المادة (254) بأن ينتخب مجلس الولاية والياً من غير أعضائه وممن تتوفر فيه الشروط، التي يحددها القانون.
وعلى هذا الأساس فإن الوالي هو رئيس السلطة التنفيذية لأنه وفقاً للمادة (255) الوالي هو المسؤول التنفيذي الأول في الولاية، ويتولى تنفيذ الدستور والقوانين والسياسة العامة للدولة في نطاق الولاية. والتوجيه والإشراف على الأجهزة التنفيذية فيها، ويتولى مهامه بمساعدة أعضاء المجلس التنفيذي للولاية.
ويساعد والي الولاية في تنفيذ مهامه مجلس تنفيذي يتألف من الوالي رئيساً، وعضوية مدراء الأجهزة التنفيذية، ويتولى المجلس إعداد مشروع خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية، ومشروع موازنتها، والحسابات الختامية لها، وتنسيق أداء الأجهزة التنفيذية، والإشراف على نشاطاتها، واتخاذ التدابير اللازمة لمواجهة حالات الكوارث الطبيعية، ويحدد القانون اختصاصات المجلس الأخرى.
لكن الأحكام الخاصة بالعلاقة بين الوالي والمجلس التنفيذي للولاية بمجلس الولاية لم تكن بالوضوح الذي بين حاكم الإقليم وحكومته في شأن سحب الثقة، وإنما قررت أحكام المادة (257) أن: يكون الوالي وأعضاء المجلس التنفيذي مسؤولين ومحاسبين أمام مجلس الولاية.
علماً بأن مجلس الولاية ينتخب والياً من غير أعضائه (254) والمعلوم أن رئيس السلطة التنفيذية وأعضاء إدارته في التقسيمات الإدارية المحلية في الدساتير الاتحادية الرئاسة ليسوا من أعضاء السلطة التشريعية في هذه التقسيمات الإدارية عملاً بالفصل الشديد بين السلطات على مستوى هيئات الدولة الاتحادية والمحلية.
وهنا تجدر الإشارة على أن المسودة لم تقضِ صراحة بسحب الثقة من الوالي وأعضاء المجلس التنفيذي للولاية. وهو نفس الوضع الأحكام الخاصة بحاكم الإقليم، الذي ينتخب من قبل أعضاء مجلس نواب الإقليم، والوالي، الذي ينتخب من قبل مجلس الولاية.
وكررت الأحكام الخاصة بمدير المديرية طبقاً للمادة (260) بأن يكون لكل مدير مديرية، يتم انتخابه بالاقتراع السري من قبل مجلس المديرية. وينظم القانون إجراءات الترشيح والانتخاب. ويخضع مدير المديرية للمساءلة والمحاسبة من قبل مجلس المديرية.
يتضح من هذه المادة أن مدير المديرية هو رئيس المجلس التنفيذي وهو المسؤول وحده أمام مجلس المديرية، كما يفهم من هذا النص بأن مجلس المديرية ليس سلطة تشريعية على مستوى المديرية، وأن المجلس التنفيذي للمديرية هو الهيئة التنفيذية فيها.
في حين توجد الهيئة التشريعية في الدولة الاتحادية في كافة التقسيم الإداري وكذلك في الدول التي تنتهج نظام الحكم المحلي (مثل بريطانيا).
وعليه فإنه يجب إعادة صياغة هذه الأحكام الدستورية من جديد بما يتفق مع النظام الاتحادي الرئاسي.
كما يمكن العودة إلى دساتير ولايات نيويورك لعام 1822 وكاليفورنيا لعام 1848 وبنسلفانيا لعام 1873 من هذا البحث للاستفادة.